搜索
【深度解讀】中天匯富:8.10民促法送審稿專題分析及修法回顧
文章來源 : 中天匯富作者 : 中天匯富投行部時間:2018-8-22 10:06:57

一、 民促法修訂歷史


1. 2002年民促法正式生效:20021228日人大正式通過民促法(五十五號令),20042月國務院正式通過民促法實施條例(國務院399號令),實施條例主要依據民促法給出具體實施辦法。

2. 201611月民促法三審落地:經過十多年社會的快速發展,老版民促法已經越來越不能適應行業發展需要。從2013年至2016年,民促法先后進行三次審核,新版民促法于201611月正式通過,201791日正式施行。新版《民辦教育促進法》于201611月三審終獲通過,新版民促法主要增加內容“學校舉辦者可以自主選擇營利或非營利性”,并允許進行分類管理,修正案自201791日正式施行。

3. 201611-20179月過渡階段政策:20161229日,國務院印發《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》(以下稱“國務院三十條”);20161230日,教育部發布《營利性民辦學校監督管理實施細則》《民辦學校分類登記實施細則》;對民辦教育改革發展作出全面部署;77日,教育部等十四部門發布《中央有關部門貫徹實施<<>國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見>任務分工方案》;831日,工商總局、教育部下發聯合印發《關于營利性民辦學校名稱登記管理有關工作的通知》,對營利性民辦學校名稱登記管理進行詳細規范;91日新《民辦教育促進法》正式實施。

4. 20184月與20188月,教育部、司法部分別發布民促法實施條例(修訂草案)的征求意見稿及送審稿,并公開向公眾征求意見。20184月,教育部發布關于《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)公開征求意見的公告,面向社會公開征求意見。主要根據新版民促法修改相關實施條例。2018810日,司法部發布了《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》(以下簡稱《送審稿》)以及對《送審稿》的公開征求意見文。

5. 201710-20188月地方配套實施意見相繼出臺:遼寧省、浙江省、湖北省等21個省市地區的民促法的正式配套實施意見(指各地方人民政府《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見》)陸續出臺。


二、 民促法修法程序


民促法修法的基本程序是全國人大首先通過民促法,然后由國務院制定實施條例,給出具體實施辦法。五十五號令通過到國務院399號令通過大約花費一年時間,本次修法由于涉及情況復雜,預計需要花費更長的時間。從新版民促法通過到國務院制定實施條例,截至2018810日,已經通過的程序包括:

1.人大通過修訂后的民促法;

2.國務院頒布“國務院三十條”,給出指導性實施意見;

3.教育部開展“國務院三十條”修訂工作,于20184月,發布《征求意見稿》,面向社會公開征求意見:修訂工作具體包括開展了廣泛的調研,全面梳理了中央領導同志關于《實施條例》修訂的重要指示批示要求,廣泛征求了相關領域專家學者和全國人大代表、全國政協委員的意見建議,委托有關高校和科研機構圍繞《實施條例》修訂的重點難點問題開展課題研究,調研了10余個省份,走訪了100多所民辦學校,召開了80余場座談會,在此基礎上起草了修訂的草案。草案形成以后,又分別邀請民辦教育研究專家、民辦學校校長、民辦學校舉辦者、民辦培訓機構負責人以及法學專家召開多次座談會,聽取意見。此后,又征求了國務院有關部門和地方教育行政部門的意見,經過反復研究修改,形成了目前的《征求意見稿》。

4.匯總意見后,幾經修改,同時協調相關部委,形成《送審稿》,遞交司法部;司法部在審查修改前,發布《送審稿》,公開征求意見。須注意的是,本《送審稿》仍由教育部研究起草,司法部尚未進行審查修改。


三、 民促法實施條例修訂背景及基本原則


1.《征求意見稿》披露內容:

黨的十九大報告明確提出支持和規范社會力量興辦教育;十九屆三中全會強調推動教育等公共服務提供主體多元化、提供方式多樣化;中央領導同志多次就民辦教育工作作出重要指示。2016年新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》和國務院發布的《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》,就民辦教育提出了一系列新的制度和鼓勵政策。為貫徹落實黨的十九大精神和上位法規定,回應民辦教育領域出現的新情況新問題,支持和規范民辦教育發展,教育部啟動了《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》的修訂工作。


2.《送審稿》披露內容:

修訂工作以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,貫徹落實黨的十九大精神,以新的民辦教育促進法和“國務院三十條”為依據,以強化支持政策、加強規范管理為主線,以促進民辦教育穩定、健康發展為目的,遵循科學立法、民主立法、依法立法的要求,按照堅持正確政治導向、準確把握改革方向;堅持法制統一原則、落實修法各項要求;堅持問題導向、著力破解難題;堅持落實落細、注重條文可操作性;堅持改革創新、增加制度供給的基本思路。


四、 民促法實施條例(修訂草案)前后對比


1.主要差異

該部分主要對比《實施條例》、《征求意見稿》及《送審稿》差異。和《實施條例》相比,《征求意見稿》主要結合實際問題,對8個方面內容進行調整,同時,為落實民辦教育促進法規定,明晰民辦學校法律屬性、實施分類管理,刪除了與合理回報有關的條款。日前出臺的《送審稿》除去部分條例變動,與《征求意見稿》的變動不大,具體對比如下:

《征求意見稿》對比《實施條例》:對《實施條例》內容做了較大范圍的調整,對31個原條文進行了修改,新增19個條文,刪除8個條文,同時調整了章節結構,將第二章并入第三章,新增教師與受教育者、管理與監督兩章。

《送審稿》對比《實施條例》:對《實施條例》內容做了較大的調整,對28個原條文進行了修改,新增22個條文,刪除8個條文,同時調整了章節結構,將第二章并入第三章,新增教師與受教育者、管理與監督兩章。

《征求意見稿》對比《送審稿》:對《征求意見稿》內容做了部分調整,對29條條文進行了修改,新增2條文,在章節上與征求意見稿基本無變動。主要變動為集團化辦學行為(第十二條)以及關聯交易(第四十五條)【中天匯富整理】。


2.主要變動內容

表:征求意見稿、送審稿與實施條例變動對比



五、 地方民促法實施意見更新


1. 已發布/未發布民促法實施意見省級行政區分布

截至2018810日,中國34個省級行政區中,除去2個特別行政區,已經有21個省級行政區人民政府發布民促法實施意見,占比65.6%;其中,23個省中15個省份已發布,人口大省及民辦教育較為發達的四川、河南及湖南尚未發布;4個直轄市中3個市已發布(北京未發布);5個自治區中3個自治區發布,新疆西藏未發布。

圖:已發布/未發布民促法實施意見省級行政區分布

注:具體內容見附件表1


2.配套細則主要補充內容

已發布配套政策的二十一個省市地區中,僅有甘肅一個地區配套意見格式與國務院文件不符,其他地區的配套意見格式與國務院文件格式相符,并在各細分領域中依據當地實際情況對意見進行補充;研究組摘選國務院文件的子目錄,就各細分領域進行橫向對比,研究地區配套意見的主要補充內容。

表:配套細則主要添加內容

注:(1)更新時間至2018/08/10

2)行:代表配套意見的主要涉及領域(參考國務院文件《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》);列:代表發布配套意見的地區。

3)“●”代表地區文件在國務院文件基礎上進行補充;“-”代表沒有更新或更新內容不多;空白部分代表地方文件未直接覆蓋國務院文件內容。

4)具體內容見附件表2


3.地方配套實施意見對比

整體來看目前全國二十一個省市主要在民促法三審法案的基礎上進行小范圍補充,總體來看,細則主要進行在分類管理制度、學校退出機制、用地政策、分類收費及教師隊伍建設六大方面的補充,其余部分與國務院文件基本一致:地方最重點補充的部分是分類管理制度的過渡期安排。這實際上反映了民促法施行后最亟待解決的方面。

分類管理制度(過渡期安排):21個地區中,14家明確給出政策過渡期安排,絕大部分過渡期安排到2022年底,給出5年過渡期安排。上海、海南過渡期安排較為具體,上海過渡期安排時間最短(20181231日前需要提交向主管部門提交相關材料);內蒙古過渡期安排時間最長(2023831日)。

學校退出機制:浙江、上海、陜西、江蘇、重慶等5個地區在該板塊進行重要補充,主要給出具體的補償、獎勵措施。上海給出的補償獎勵措施最具體:補償金額=(出資金額+折算利息)-(合理回報+折算利息);獎勵金額=年度學費收入×(0.1×檢查合格次數-0.5×檢查不合格次數)。

用地政策:湖北、河南、海南、江蘇、廣東、江西等6個地區在該板塊進行重要補充:1.新補充地方政府把民辦學校建設納入城鄉規劃,保障民辦教育發展用地需求,2.鼓勵社會力量整合改造存量土地房產后用于辦學;3.分類登記為營利性民辦學校,其劃撥用地需要轉為出讓地,并按時價對土地進行評估并補差價,土地價款允許分期繳納。

分類收費:遼寧、上海、陜西、海南、山東、廣西等6個地區在該板塊進行重要補充,主要補充的方面包括:1.安排部分試點學校實行市場調節價;2.明確指出相關部門要加強監管,保證其收費的合理性;3.各類民辦學校收費標準由對應的各級別行政單位制定。

教師隊伍建設:遼寧、湖北、浙江、上海、河北、山東、寧夏、重慶等8個地區在該板塊進行重要補充。其中,湖北省文件在教師隊伍建設方面給出的補充相對具體,主要包含三方面:健全教師合理流動機制、健全教師專業發展機制(培訓制度)、健全教師工資增長和社會保障機制。



六、 小結


回顧2018上半年的修法進度及修法內容,基本與我們年初的判斷一致:政策大方向已定,主管部門穩步推進政策落地。日前送審稿雖然引起二級市場強烈反應,但是從整體政策傾向及征求意見稿對比相比,修訂草案僅添加部分細節內容,國家鼓勵社會資本興辦教育的大方向沒有改變;引起較大反響的《送審稿》,主要新增約束規范集團化辦學及收并購等特殊經營行為,確保其行為的合法合規與正面的行業導向和市場影響。國家將借助本次修法消除過去民辦教育行業政策及監管的灰色地帶,讓民辦教育行業回到陽光下;兩版修訂草案基本默認民辦學歷教育集團的上市地位,并認可民辦教育集團借助資本做大做強的行為。整體看,民促法修訂利好民辦學歷教育上市及行業的發展。

1.重申我們對于新版民促法修訂的宏觀判斷:我國教育行業的產業化與資本證券化是一個大趨勢,但是教育行業仍需要長時間的改革,民辦教育的地位需要時間去規劃及認可。我們做出這種判斷主要基于以下考慮:(1)民辦教育事業較為特殊:我國的民辦教育事業屬于公益性事業,同時教育是一項與百姓生活息息相關的民生工程,影響范圍廣,并且我國教育國情相對特殊,國際間缺少相關可供借鑒的案例。(2)在這種大背景下,民辦教育改革無法一蹴而就;民辦學校分類管理已經是黨中央、國務院確定的重大改革方向,但是在實際落實中,國家需要自主摸索、逐步修訂相關法律法規,在保證民辦教育企業的規范性和合理性基礎上,逐步放開民辦教育市場。

2.整體修法進度慢于2002年民促法落地速度,但是基本符合預期。包括教育部、司法部分別發布征求意見稿及送審稿并公開征求意見;教育部與各行各業專業人士進行充分交流;體現相關部門對于修法的謹慎性。

3.與《實施條例》相比,教育部發布的《征求意見稿》進行了較大范圍的調整,重點完善的八大方面。教育部就民辦學校最關心的方面、也是新法落地最困難的幾個方面,給出較為清晰的實施條例。另外值得重視的是,《征求意見稿》重點補充了規范教育培訓機構方面。而相比于《征求意見稿》,《送審稿》主要變動為集團化辦學行為以及關聯交易,其變化主要針對近兩年逐漸火熱的民辦教育集團赴港上市潮。我們的核心觀點是:(1)政府鼓勵社會力量興辦教育的大思路不變,兩版修訂草案基本默認民辦學歷教育集團的上市地位,并認可民辦教育集團借助資本做大做強的行為;同時針對性的頒布法律約束包括集團化辦學及收并購的行為,確保其行為的合法合規與正確的行業導向;(2)國家將借助本次修法消除過去民辦教育行業政策及監管的灰色地帶,讓民辦教育回到陽光下,包括教育培訓、互聯網教育等領域都將納入國家法律體系內束。

4.整體來看目前全國二十一個省市主要在民促法三審法案的基礎上進行小范圍補充,總體來看,細則主要進行在分類管理制度、學校退出機制、用地政策、分類收費及教師隊伍建設六大方面的補充,其余部分與國務院文件基本一致:地方最重點補充的部分是分類管理制度的過渡期安排。大部分意見在土地稅收及舉辦者退出方面仍然缺乏可操作性。

5.政策意見:國務院三十條及地方政府均提出劃撥轉出讓的土地按時價定價,但是包括國務院和地方政府都沒有明確時價的標準。我們建議時價計算標準為:參考過往教育用途出讓地價格及時間成本,給出分辦學層次分檔次的教育用途出讓地價格計算方式或者標準,作為參考時價。理由如下:(1)首先,民促法核心精神在于鼓勵社會力量興辦教育。因此,時價不適合參考商用地出讓價格,主要因為商用地價格過高,學校舉辦者單純改變土地性質的投入過大,土地性質的改變并不會對學校教學運營產生影響,轉為營利性的代價過高將會使分類管理制度形同虛設;(2)時價可以理解為市場公允價格,我們認為劃撥地轉為出讓地涉及的時價,有必要單獨制定,確保土地價格的公允性。根據我們實地走訪學校的經驗,部分地區歷史存在學校土地為教育用途的出讓地的情況,我們認為這些案例更具參考意義。因此,我們建議各省級政府組織匯總歷史學校教育用途出讓地的出讓價格,綜合考慮地區差異及時間成本,給出劃撥轉出讓地的指導性時價計算公式。



中天匯富基金管理有限公司
    • 電話:020-22163789

    • 傳真:020-22163799

    • 郵箱:zt@zthfund.com

    • 市場及媒體合作:zhengxuehan@zthfund.com

    • 强奷视频网站地址:廣州市天河區珠江新城廣州銀行大廈1001室

版權所有@中天匯富